Auteurs: Julianne Veltman en Jolien Wennekers

Sinds dit jaar geldt een smaakjesverbod op e-sigaretten om te zorgen dat jongeren minder gaan vapen. Maar er worden vraagtekens gezet bij de manier waarop het gehandhaafd wordt. “De NVWA stuurt alleen een brief met ‘u mag het niet verkopen’. Dat heeft natuurlijk geen impact.”

“Echt niet, gewoon honderd procent niet,” zegt scholiere Bo (20) op de vraag of het smaakjesverbod op vapes werkt. Ze staat samen met een groepje vriendinnen onder het afdakje bij de ingang van het Alfa-college Groningen te schuilen voor de regen. Ze hebben net hun vapes opgeborgen. “De handel en het dealen gaat alleen maar meer stiekem en minder gecontroleerd. Nog minder dan het al was.” 

Hoe het smaakjesverbod eruit ziet

Sinds 1 januari 2024 geldt er een verbod op e-sigaretten met smaakjes. “Dat betekent dat het verboden is om op Nederlands grondgebied vapes met smaakjes te verkopen, produceren en importeren voor handelsdoeleinden,” legt hoogleraar Gezondheidsrecht Martin Buijsen uit. Winkels zoals tabaksspeciaalzaken en nachtwinkels kunnen dus geen vapes met smaken zoals ‘mango strawberry ice’ meer aanbieden. Deze regelgeving zorgt ervoor dat het een stuk moeilijker is voor consumenten om aan dergelijke e-sigaretten te komen. “Maar er gaat ook een boodschap van uit dat we met zijn allen vinden dat het consumeren van die middelen met smaak ongezond is,” aldus Buijsen.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gaat over de handhaving van het smaakjesverbod. Dit houdt in dat ze bij Nederlandse importeurs, exporteurs, distributeurs en winkels controleren of zij zich aan het verbod houden. “Wij plannen daarvoor zelf inspecties of bezoeken bedrijven naar aanleiding van meldingen van bijvoorbeeld burgers en andere bedrijven,” aldus NVWA woordvoerder Lex Benden. Ook houdt het agentschap toezicht op sociale media en verzoekt ze platforms om berichten waarin vapes worden aangeboden te verwijderen. “Wij bespreken met hen dat ze in de toekomst zelf proactief deze berichten gaan verwijderen,” aldus Benden.

De overheid heeft het verbod op smaakjes ingevoerd naar aanleiding van de inzichten van het Trimbos-instituut over de risico’s van de e-sigaret. Zo zouden er steeds meer aanwijzingen zijn dat de vape een opstap is naar het roken van gewone sigaretten. Daarnaast trekken vapes met een zoet smaakje voornamelijk jongeren aan. Met het verbod hoopt de overheid het veelvuldige gebruik van de e-sigaret onder deze bevolkingsgroep terug te dringen.

De populariteit van de vape blijkt uit cijfers van de Jongerenmonitor Tabaks- en Nicotineproducten die het Trimbos-instituut in oktober 2023 publiceerde. Opmerkelijk is dat ruim een vijfde van de jongeren (12-25 jaar) aangaf in de afgelopen 12 maanden gevaped te hebben. Daarnaast lijken de cijfers van het vapegebruik op de cijfers van het gebruik van de normale sigaret. 

Bar Chart Infographic door J.E. Veltman

Kritiek op handhaving

Voorzitter van Elektronische Sigaretten Bond Nederland (Esigbond) Emil ‘t Hart begrijpt waarom het verbod is ingesteld, maar ziet problemen in de manier waarop het gehandhaafd wordt. Volgens hem controleert de NVWA al langer niet goed genoeg op de illegale handel van vapes. “Ik was vorig jaar mei op de zwarte markt in Beverwijk; de bazaar,” vertelt ‘t Hart. “Daar stonden pallets vol illegale buitenlandse vapes. Het stond daar gewoon open en bloot. Waarom wordt daar niet op gehandhaafd?”

Met hetzelfde onbegrip kijkt ‘t Hart naar de manier waarmee het NVWA omgaat met illegale handel in vapes die online plaatsvindt. “We hebben laatst weer meldingen gedaan van buitenlandse websites die naar Nederland leveren en die ook echt de Nederlandse markt targeten,” vertelt hij. “De NVWA stuurt ze alleen een brief met ‘u mag het niet verkopen’. Dat heeft natuurlijk geen impact.”

Dealers op schoolpleinen

‘t Hart ziet de effecten van deze manier van handhaven terug op schoolpleinen. Scholieren vertellen dat de meeste dealers hun e-sigaretten vanuit China bestellen om ze vervolgens door te verkopen. Sommigen zouden zelfs aangespoord worden door Chinese bedrijven om de vapes te verhandelen: “Er zijn honderden, misschien wel duizenden dealertjes in Nederland die deze producten verkopen.”

Bo en haar vriendin Hanna (19) herkennen dit verschijnsel. Zij merken om hen heen ook dat vapedealers op school en in hun sociale leven de illegale producten in omloop brengen. Volgens hen is het verbod dan ook nutteloos. “Bij mij op stage in groep 8 wordt ook gevaped,” vertelt Hanna. “Alleen door die handeltjes blijft alles nog steeds hetzelfde en is er eigenlijk niet echt een verschil.”

Rick Enninga (33) en Anja Ottema (54), medewerkers van vapespeciaalzaak Pure Smoke in Groningen, geloven ook niet dat het verbod het vapen onder jongeren zal stoppen. “Er is altijd wel iemand op de middelbare school die dealt in vapes,” vertelt Enninga. “Uiteindelijk koopt Pietje een vape van Klaasje die twee klassen hoger zit. Zo ontstaat die handel.” 

De illegale online handel in vapes valt bijna niet te handhaven, volgens Enninga. “Tenzij je heel autoritair gaat kijken naar alles wat jouw burger doet.” ‘t Hart ziet daarentegen wel mogelijkheden. Zo zou alleen aan importeurs die voldoen aan de wetgeving een vergunning verleend kunnen worden om te voorkomen dat jongeren zelf illegale vapes inkopen, vertelt hij. Ook gelooft hij dat hoge straffen op vapehandel via sociale media impact kunnen hebben. “Maak de juiste partijen verantwoordelijk en gebruik de douane bij de invoer van de productie hiernaartoe. Dat gebeurt nu ook niet.”

Verbod treft niet de juiste personen

‘t Hart benadrukt dat zoete smaakjes belangrijk zijn voor mensen die de e-sigaret gebruiken als afstap van de traditionele sigaret, omdat zij dan makkelijker afkomen van hun affiniteit met tabak: “Op het moment dat jij gewend bent om je nicotine binnen te krijgen met een hele andere smaak dan tabak, dan denk je niet zo vaak meer aan die sigaret.” Volgens hem raakt het verbod dan ook de verkeerde mensen: “Mensen die de stap om te switchen durven te maken, laat je nu juist dicht bij de sigaret zitten qua smaak en beleving.”

Daarnaast zijn legale verkopers van e-sigaretten de dupe van het nieuwe beleid. Zo zien Enninga en Ottema een flinke daling in de omzet nu ze alleen nog maar tabaksmaken kunnen aanbieden. “We moeten blij zijn dat we nog open zijn,” zegt Ottema. “We hebben nog geen klachten, maar het moet niet gaan kelderen.” Ook ‘t Hart ziet hoe legale ondernemers in de vapehandel geraakt worden: “Twee jaar geleden hadden we nog 200 vapespeciaalzaken, ik denk dat we er nu nog iets van 15 hebben in Nederland.”

Mogelijkheden op juridisch vlak

Aan de andere kant stellen sommigen dat er niet meer van de wetgever verlangt kan worden. Hoogleraar Buijsen ziet dit ook zo. Hij vindt het nieuwe beleid een stap in de goede richting, maar ook hij heeft zijn kanttekeningen bij de effectiviteit van het verbod. 

“Met verboden kun je maar zoveel doen omdat je nooit de capaciteit hebt om deze volledig af te dwingen,” legt de hoogleraar uit. Als de overheid echt werk zou willen maken om alles bij wet en regelgeving te organiseren, dan moeten daar ook de middelen voor zijn. “Maar dat heeft geen enkele staat,” aldus Buijsen.

Daarnaast zou een absoluut verbod op de consumptie, productie, verkoop en import van vapes een aantasting van zelfbeschikking zijn. “Je kunt mensen niet verbieden in de privésfeer ongezonde dingen te doen. Men vindt zo’n verbod in Nederland te ver gaan,” aldus Buijsen. “Op een gegeven moment kom je met regelingen die op papier heel wat voorstellen, maar in de werkelijkheid niet meer.”

Een absoluut verbod zou ook in strijd zijn met het vrije verkeer van goederen dat geldt binnen de EU. Totdat er EU-breed een verbod komt op vapes met smaakjes, kunnen Nederlanders ze in het buitenland blijven kopen. “En er is niks wat de Nederlandse wetgever daar tegen kan ondernemen,” stelt de hoogleraar. 

Het invoeren van het smaakjesverbod op het niveau van de Europese Unie (EU) zou kunnen helpen om het nog iets moeilijker te maken voor Europese consumenten om aan vapes te komen. “Maar zelfs dan zou je het nog uit bijvoorbeeld China kunnen bestellen voor eigen gebruik,” voegt Buijsen toe. 

Bovendien acht de hoogleraar de kans klein dat het Nederlandse verbod op smaakjes op korte termijn naar EU-niveau wordt doorgevoerd. “Voor heel veel landen is er nog niet voldoende wetenschappelijk bewijs om het beleid te wijzigen.” Daarom wordt de vape in veel landen voornamelijk nog gezien als een minder schadelijk alternatief voor roken. Zeker landen met een grote tabaksverslaafde populatie zullen niet snel een gezonder alternatief willen verbieden. “Als er echt overtuigend bewijs zou zijn, dan zaten veel meer landen op de lijn van Nederland.” 

Hoe dan ook is er hoop. “Beleid maken en invoeren op eigen beleidsterreinen zoals volksgezondheid kan alleen als er consensus is onder alle landen van de EU,” legt hij uit. “De maatregelen die genomen zijn tegen de tabaksindustrie, komen bijvoorbeeld ook voor een deel uit de EU. Uiteindelijk zou dat ook bij het smaakjesverbod kunnen gebeuren.” Ook al heeft het een kwart eeuw geduurd voordat er maatregelen kwamen tegen de normale sigaret, waren ze wel succesvol, stelt de hoogleraar.

Op dit moment is het aan de NVWA om het smaakjesverbod zo goed mogelijk uit te voeren. “De NVWA is een effectieve inspectie, maar natuurlijk ook beperkt in zijn middelen,” aldus Buijsen. Daarnaast is het agentschap alleen bevoegd om te handelen vanuit het bestuursrecht en niet vanuit het strafrecht. “Dat betekent dat we alleen maatregelen als bestuurlijke boetes en een last onder dwangsom kunnen inzetten,” aldus Benden. De bevoegdheid om vapedealers op straat aan te houden ligt niet bij de NVWA, maar de politie. Een woordvoerder van de politie laat weten dat het controleren op illegale handel van vapes geen prioriteit voor hen heeft.

Wat kan er beter?

Desondanks benut de NVWA nog niet al haar mogelijkheden, vindt ‘t Hart. Volgens hem voert het agentschap vooral inspecties uit bij gereguleerde vapespeciaalzaken, terwijl illegale verkopers ongestoord hun gang kunnen gaan op de zwarte markt. “Daar waar de NVWA-controleur een bakje koffie krijgt, komt hij graag terug. Daar waar een waakhond of een honkbalknuppel achter de deur staat, gaan ze liever niet naartoe,” zegt hij.

‘t Hart denkt zelf dat de handhaving van het verbod vrij makkelijk verbeterd kan worden. Zo zou volgens hem de accijns op e-sigaretten verhoogd kunnen worden om ze minder aantrekkelijk te maken voor de jeugd en om voor meer controlemogelijkheden te zorgen. “Op het moment dat er een accijnszegel op zit, heb je ook te maken met de opsporingsdienst van financiële en fiscale criminaliteit (FIOD) en de Belastingdienst. Die kunnen ook gaan controleren of de producten conform wetgeving zijn,” legt hij uit. Daarnaast vindt ‘t Hart dat verkooppunten van e-sigaretten duidelijker geregistreerd moeten worden door de overheid.

Volgens hoogleraar Buijsen zou de overheid nog meer kunnen doen in de sfeer van voorlichting aan jongeren, scholing en onderzoek. Hij vertelt dat dat een kwestie is van de portemonnee opentrekken en de juiste inspanningen verrichten. “Daar is in ieder geval nog een wereld te winnen.”