Door: Onno Gieszen

Foto: Onno Gieszen

Montenegro is op koers om lid te worden van de Europese Unie. Het land in de Balkan van ongeveer 600.000 inwoners is van alle negen kandidaat-lidstaten het dichtst bij een daadwerkelijke toetreding. Maar, Montenegro heeft enorme schulden bij China. Haalt de EU met Montenegro ook Chinese invloed en financiële problemen binnen?

De snelweg

De Bar-Boljare snelweg is de grootste Chinese investering in Montenegrijnse infrastructuur. Het miljardenproject verbindt de havenplaats Bar aan de Adriatische Zee met de grens met Servië en loopt door de hoofdstad Podgorica. Elke kilometer aan snelweg kost 20 miljoen euro.

Frans-Paul van der Putten is historicus met expertise in China voor Instituut Clingendael. Hij legt uit dat in 2014 een contract gesloten werd tussen Montenegro en de China Development Bank, die het kleine land bijna een miljard euro heeft geleend. Vervolgens heeft een Chinees bouwbedrijf de taak gekregen om een deel van de snelweg te bouwen.

De Chinese overheid is bij de bouw van de snelweg nauw betrokken op de achtergrond, omdat zowel de bank als de aannemer staatsbedrijven zijn. De bedoeling van de Chinese overheid was dat dit stuk snelweg een onderdeel zou worden van de Nieuwe Zijderoute. Voor dit project werkte China samen met veel verschillende landen en leende hier veel geld voor uit om zo een betere handelsroute tussen China en de rest van de wereld te creëren. “Als je van een arm land naar een welvarend land wil gaan moet je je economisch ontwikkelen, en daar is goede infrastructuur voor nodig”, zegt Van der Putten.

Er zijn weinig landen die het zien als gunstig om te investeren in een land als Montenegro. Dit geldt ook voor de Wereldbank en de Europese ontwikkelingsbank, die alleen zullen investeren onder hele strenge voorwaarden waar Montenegro onmogelijk aan voldoen kan, vertelt Van der Putten: “Wie wil dat geld aan jou lenen als je een arm land bent waar weinig interessants gebeurd? Dan zijn de risico’s groot, en de opbrengsten klein.” Daarom is het aantrekkelijk om in zee te gaan met China, dat het geld wel wil uitlenen. Van der Putten legt uit: “Het belang van China is om zowel de banden met Montenegro te versterken als de economische positie van het eigen land.”

De schuld

Montenegro moet nog steeds een schuld van meer dan 600 miljoen euro aflossen aan China. “Dat drukt op de schuldenlast van Montenegro, wat voor de Europese Unie een probleem is”, zegt Van der Putten. Dit is omdat het risico bestaat dat als Montenegro een lidstaat wordt en de schulden blijven oplopen, de EU of de Europese Centrale Bank dit moeten oplossen.

Geopolitiek analist voor GeopolitiekNu Michel Michaloliákos denkt niet dat het nog nodig is voor de EU om bij te springen. Dit is omdat de Montenegrijnse overheid de schulden heeft geherstructureerd in euro’s voor een veel lager rentepercentage. Er is nog een lichtpuntje: er wordt weer gebouwd aan de snelweg. Dit wordt uitgevoerd door China, door middel van financiering van de EU.

Volgens Michaloliákos is de angst van de EU dat China zijn positie in Montenegro gaat misbruiken om besluitvorming in de EU te saboteren of om bepaalde infrastructuur van Europa te saboteren, bijvoorbeeld door af te luisteren. “Als Montenegro een EU-lidstaat wordt terwijl de schulden nog niet zijn afgelost, kunnen ze worden gedwongen door China om bepaalde posities in te nemen in EU-verband”, zegt Michaloliákos.

Voor bepaalde keuzes, zoals die omtrent buitenlands beleid, is unanimiteit nodig. In dit soort gevallen kan de EU gegijzeld worden door lidstaten, ook als het kleine landen betreft. De afgelopen jaren gebeurde dit vaak door Hongarije, en de EU zal dit willen voorkomen. Door de herstructurering van de schulden is er binnen de EU meer vertrouwen ontstaan omdat Montenegro minder afhankelijk is en minder politiek misbruikt of gechanteerd kan worden door China.

De toetreding

Zvezdana Kovac is directeur strategie en externe betrekkingen voor Centre of Civic Education, een non-profit organisatie die losstaat van de Montenegrijnse overheid en de democratie in het land wil versterken door middel van educatie. Zij stelt dat werkelijk toetreden tot de EU afhangt van wat haar land de komende 18 maanden besluit te doen: “De signalen zijn erg gemengd.”

Er zijn redenen voor optimisme, zo heeft Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, tijdens een top in Tivat gezegd dat een status als lidstaat in 2028 binnen handbereik is. In Brussel worden concrete institutionele stappen gezet in voorbereiding van de toetreding, zoals het samenstellen van werkgroepen om dit proces te bevorderen. Kovac geeft aan dat er sprake is van geopolitieke momentum: “De EU ziet uitbreiding weer als goed voor de veiligheid, en Montenegro past perfect in dat plaatje als NAVO-lid dat zich volledig aansluit bij het buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU.”

Maar de vraag blijft of Montenegro een oprechte democratische transformatie doormaakt, of voldoet het met succes aan de toetredingsvoorwaarden zonder dat fundamentele problemen worden opgelost. Volgens Kovac waarschuwt het Europees Parlement met ongebruikelijke directheid over politieke polarisatie, tekortkomingen in het democratisch bestuur, en de aanwezigheid van corruptie.

Ook zijn er zorgen over de invloed van andere landen. In het laatst verschenen verslag van het Europees Parlement worden China, Rusland en Servië genoemd als bronnen van kwaadwillige buitenlandse inmenging, gericht tegen de democratische instellingen, de sociale samenhang en de strategische oriëntatie van Montenegro op de EU en de NAVO.

Toch wordt, zoals Kovac aangeeft, de Servische invloed als een groter probleem gezien dan China, want: “Ze vormen een directe dreiging voor de soevereiniteit en territoriale integriteit van Montenegro.” Dat gezegd hebbende, volgens Michaloliákos in de invloed van China in Servië erg groot: “Bepaalde Balkanlanden kunnen in dat China-kamp terechtkomen en hun positie gaan misbruiken om de EU te frustreren.”

Van der Putten zegt dat de EU over het algemeen Chinese invloeden binnen en aan de randen van Europa wil tegengaan en dat de zorgen over invloed vanuit China de afgelopen tien jaar flink zijn toegenomen. Toch denkt hij dat de EU zich in het geval van Montenegro weinig zorgen hoeft te maken: “Het aflossen van die schuld is nog steeds een probleem, maar de zorg was ook dat dit project voor China een mogelijkheid was om via financiële invloed ook politieke invloed te krijgen in Montenegro, maar dat is helemaal niet gebeurd.”

Michaloliákos twijfelt of Montenegro bij de EU gaat komen. Verschillende landen, waaronder Nederland, zijn sceptisch over het toelaten van nieuwe lidstaten: “Dit heeft alles te maken met dat we niet weer gechanteerd willen worden bij keuzes.” Maar het zou ook goed kunnen dat Montenegro rond 2028 wordt toegelaten, juist omdat de EU “koste wat het kost wil voorkomen dat de westelijke Balkan in het kamp van China terechtkomt.”

Volgens Kovac heeft Montenegro nu een unieke, historische kans: “De EU wil een succesverhaal, het geopolitieke venster is open.” Ze stelt dat haar land grote stappen heeft gezet en nu vooral zichzelf tegenhoudt: “De finishlijn is zichtbaar, of Montenegro er in 2028 overheen gaat zal worden besloten in Podgorica, niet Brussel.”